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PCP vs. Innovationspartnerschaft

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Die KOINNO-Publikation "Vorkommerzielle Auftragsvergabe vs. Innovationspartnerschaft: Abgrenzung zweier Instrumente der innovativen öffentlichen Beschaffung" ist in Kooperation mit der Universität der Bundeswehr München entstanden.

1 Grundlagen und

1 Grundlagen und Problemstellung 1.1 Problemstellung Vor dem Hintergrund der zunehmend intensiveren Auseinandersetzung mit den Herausforderungen einer innovativen öffentlichen Beschaffung bzw. dem Einsatz der öffentlichen Beschaffung als strategisches Instrument zur Förderung von Innovationen (neben weiteren strat. Zielen wie Umwelt- und sozialen Aspekten, Förderung von kleinen und mittelständischen Unternehmen), gibt es eine Vielzahl von Konzepten und Ansätzen zu ihrer Umsetzung. 1 Neben der allgemeinen Definition der innovativen öffentlichen Beschaffung (IÖB) fallen hierbei häufig Begriffe wie „Vorkommerzielle Auftragsvergabe/PCP“, „Innovationspartnerschaft“ oder „Wettbewerblicher Dialog“. In der Praxis gibt es in diesem Zusammenhang viel Verwirrung, wie folgendes Beispiel zeigt: Die in der TED-Datenbank veröffentlichte Auftragsbekanntmachung 2017/S 106-211959 beschreibt in der Leistungsbeschreibung die Absicht zur Durchführung einer Innovationspartenrschaft zur Beschaffung innovativer bildgebender medizintechnischer Geräte. Als Verfahrensart wurde allerdings der Wettbewerbliche Dialog ausgewählt. Obwohl beide Verfahren zwar immer wieder im Zuge der IÖB genannt werden, ist deren Anwendungsfall und Ablauf dennoch grundsätzlich verschieden. Besonders viel Unklarheit besteht bei der Abgrenzung der Vorkommerziellen Auftragsvergabe und der Innovationspartnerschaft, da beide Ansätze sich auf die Beschaffung von Forschungs- und Entwicklungsleistungen (F&E-Leistungen) beziehen, also einen gleichen Ansatzpunkt haben. Die Innovationspartnerschaft ist allerdings in der 2016 veröffentlicheten VgV unter §19 als förmliches Vergabeverfahren kodifiziert, die Vorkommerzielle Auftragsvergabe ist hingegen nicht prominent in der VgV zu finden und wird bspw. in der europäischen Vergaberechtsrichtlinie 2014/24/EU lediglich in der Präambel 47 genannt. Zu beiden Verfahren gibt es zudem sehr wenige Anwendungsbeispiele. Es existieren zwar etliche Veröffentlichungen, welche die beiden Verfahren kurz ansprechen, aber keine deutschsprachige Veröffentlichung, die sich umfassend einer Abgrenzung der beiden Verfahren widmet. Aufbauend auf der beschriebenen Problemstellung wird im Zuge dieses Dokuments eine Einordnung der beiden Instrumente in den Gesamtzusammenhang der IÖB vorgenommen (siehe Kapitel 1). Weiterhin werden beide Verfahren im Detail beschrieben, indem u.a. der vergaberechtliche Hintergrund aufgezeigt sowie der Prozessablauf illustriert wird (siehe Kapitel 2). Letztlich wird auf dieser Basis eine Abgrenzung der beiden Verfahren zueinander vorgenommen, indem Gemeinsamkeiten und Unterschiede gegenübergestellt werden (Siehe Kapitel 3). Ziel ist es der öffentlichen Beschaffungspraxis eine Hilfestellung zu geben, wie die Verfahren anzuwenden sind und in welchem Anwendungsfall sie vorteilhaft sind bzw. welche Auslöser eine Anwendung rechtfertigen. So soll letztendlich eine breitere Anwendung der beiden Instrumente der IÖB sichergestellt werden. 1 Eine Übersicht der Begrifflichkeiten bzw. der Definition der innovativen öffentlichen Beschaffung findet sich in Eßig M./Schaupp M. (2016) 1

1.2 Motivation zur Einführung der beiden Instrumente Unter der Präambel 47 der Richtlinie 2014/24/EU und der Präambel 57 der Richtlinie 2014/25/EU wird die Motivation des neuen EU-Vergaberechts in Bezug auf die IÖB und insbesondere der Vergabe von F&E-Leistungen durch die Innovationspartnerschaft oder die vorkommerzielle Auftragsvergabe beschrieben: „Forschung und Innovation, einschließlich Öko-Innovation und sozialer Innovation, gehören zu den Haupttriebkräften künftigen Wachstums und stehen im Mittelpunkt der Strategie „Europa 2020“ für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum. Öffentliche Auftraggeber sollten die öffentliche Auftragsvergabe strategisch optimal nutzen, um Innovationen voranzutreiben. Der Kauf innovativer Waren, Bauleistungen und Dienstleistungen spielt eine zentrale Rolle bei der Steigerung der Effizienz und der Qualität öffentlicher Dienstleistungen und ermöglicht es gleichzeitig, großen gesellschaftlichen Herausforderungen zu begegnen. Er trägt dazu bei, ein optimales Preis-Leistungs-Verhältnis zu erzielen und einen umfassenderen wirtschaftlichen, ökologischen und gesellschaftlichen Nutzen zu generieren, indem neue Ideen hervorgebracht, diese in innovative Waren und Dienstleistungen umgesetzt werden und damit ein nachhaltiges Wirtschaftswachstum gefördert wird.“ Im Bereich der öffentlichen Innovationsförderung wird häufig bemängelt, dass im Zuge der Produktentwicklung bzw. der forschungsseitigen Innovationsförderung eine Finanzierungslücke auftritt, welche häufig als „Valley of Death“ für neue und innovative Produkten beschrieben wird. In diesem Bereich wird das Innovationspotenzial häufig noch nicht vom Markt erkannt bzw. es ist schwierig die neuen aus der Grundlagenforschung entwickelten Anwendungen auf die Praxis zu übertragen. So spezifiziert bspw. ten Cate et al (1998), dass das größte Problem für den Innovationsprozess sich ähnlich zur „Henne und Ei“-Problematik beschreiben lässt: Die Unternehmen warten auf Marktnachfrage bevor sie Produkte und Technologien entwickeln und diese letztendlich kommerzialisieren. Mögliche Nachfrager warten hingegen auf erste marktfähige Produkte und Anwendungsfälle bevor sie in die neue Lösung investieren. Forschungsschub Häufig ungenutztes Innovationspotenzial „Valley of Death“ Marktnachfrage Risiko für das Unternehmen Grundlagenforschung, Produktidee Design Prototypentwicklung Test-Serie, Hochfahren der Produktion Vertrieb kommerzieller Endprodukte Abbildung 1: Typischer Ablauf der Produktentwicklung und Problematik der Mechanismen der Innovationsförderung 2 Die beschriebene Lücke kann bspw. durch nachfrageseitige Innovationsförderungsmaßnahmen gefüllt bzw. abgemildert werden. Durch eine klare Nachfrage nach einem Produkt bzw. einer Lösung bzw. einem spürbaren Marktpotenzial, fällt es den Anbietern leichter, die notwendigen Investitionen bis zur letztendlichen Marktreife zu tätigen. Ein Weg die Finanzierungslücke zu beheben, ist somit die staatlich induzierte Beschaffung von F&E-Leistungen, da hier vor allem Investitionen während den drei entscheidenden Prozessphasen „Design“, 2 Vgl. Europäische Kommission (2009) 2

Sammlung

PCP vs. Innovationspartnerschaft
Strategisches Lieferantenmanagement
Innovationspolitische Eckpunkte
Anwendung von Werkzeugen der innovativen öffentlichen Beschaffung in der Praxis - Eine Analyse der TED-Datenbank

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